Lubang Hitam Penganggaran

Selain karena faktor biaya politik tinggi, hulu dari kasus-kasus korupsi yang melibatkan anggota DPR terkini juga disebabkan oleh lubang hitam dalam pembahasan anggaran. Lubang hitam itu berwujud asimetris informasi dan diskresi fungsi anggaran.

Asimetris informasi pembahasan anggaran masih kerap terjadi pada rapat-rapat yang bersifat tertutup. Baik rapat di luar gedung DPR ataupun pembahasan rincian anggaran antarkomisi dan mitra kerja pasca-paripurna penetapan anggaran.

Pada lingkup komisi sendiri, tidak semua anggota komisi DPR peduli atau punya kapasitas dalam membahas anggaran mitra kerjanya. Beredar anggapan, urusan pembahasan anggaran jadi urusan pimpinan komisi dan anggota Badan Anggaran di komisi tersebut. Pada praktiknya, persetujuan rincian anggaran lebih banyak diketahui oleh anggota Badan Anggaran dan pimpinan komisi.

Konteksnya dengan diskresi. Memang UU menjamin fungsi anggaran DPR untuk membahas RAPBN, mengubah dari sisi penerimaan ataupun pengeluaran sepanjang tidak melebihi defisit. Dari hasil pembahasan asumsi ekonomi makro, optimalisasi pendapatan negara, dan efisiensi belanja inilah diperoleh sejumlah dana optimalisasi. Persoalannya, dana optimalisasi ini tidak memiliki pengaturan peruntukan alokasinya dan baru diputuskan menjelang akhir pembahasan anggaran oleh Badan Anggaran.

Pada sisi lain DPR tidak memiliki kapasitas dan bukan merupakan domainnya masuk ke ranah perencanaan kegiatan dan anggarannya. Alhasil, yang terjadi adalah alokasi anggaran baru yang menimbulkan ruang ”bancakan” anggaran. Kasus dana penyesuaian infrastruktur daerah merupakan alokasi anggaran baru. Begitu pula dengan kasus tambahan anggaran pengadaan Al Quran yang berasal dari tambahan dana optimalisasi.

Kasus dana optimalisasi di Kementerian Pertahanan yang diblokir Kementerian Keuangan juga mengonfirmasi hal ini. Di satu sisi tersedianya dana optimalisasi di ujung pembahasan anggaran. Sementara di sisi lain, kementerian/lembaga yang memperoleh tambahan dana optimalisasi belum siap dengan rincian anggaran dan kegiatan yang akan dilakukan.

Hal inilah yang menjadi sebab pembahasan anggaran masih berlangsung meskipun APBN telah diparipurnakan, ataupun memberikan tanda bintang pada anggaran karena dianggap belum selesai pembahasannya, rincian, atau belum dilengkapi dengan kerangka kegiatan.

DPR ataupun Kementerian Keuangan tidak diperkenankan memblokir anggaran. UU Keuangan Negara dan UU MPR, DPR, DPD, dan DPRD menyatakan, APBN yang disetujui DPR terinci menurut organisasi, fungsi, jenis, dan program kegiatan.

Pemblokiran anggaran ini juga membuka ruang terjadinya ”penggiringan” proyek. Kementerian/lembaga terpaksa perlu melakukan lobi-lobi informal ataupun menggunakan perantara agar tanda bintang bisa dicabut oleh anggota Badan Anggaran dan pimpinan komisi. Tentu dengan konsensi tertentu. Tercatat per 4 Januari 2012 masih terdapat Rp 79,6 triliun anggaran yang diblokir DPR.

DPR Terjebak

Fungsi anggaran DPR saat ini terjebak membahas detail proyek sehingga melupakan perannya yang lebih subtantif. Traumatik fungsi anggaran, ”stempel” anggaran, dan lemahnya kapasitas membuat DPR cenderung fokus membahas detail anggaran daripada kebijakan fiskal dan arah strategi anggaran (Blondal, Hawkesworth, Choi, 2009). Dibandingkan negara-negara anggota Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), DPR terlibat lebih detail dan memiliki kesempatan pada proses penganggaran.

Jika parlemen berharap memegang akuntabilitas pemerintah terhadap kinerja keluaran dan hasil, parlemen harus menghindari masukan anggaran yang sangat detail (Lienert, 2010). DPR tak akan mampu membahas seluruh detail mata anggaran. Ada puluhan ribu mata anggaran setiap tahunnya dan ribuan satuan kerja yang tersebar di berbagai kementerian/lembaga.

Namun, DPR tak punya kapasitas untuk fokus pada kinerja anggaran yang bersifat kerangka pengeluaran jangka menengah untuk menandingi eksekutif yang memiliki infrastruktur dan keahlian yang jauh lebih baik. DPR seharusnya mengkritisi kinerja dari program-program yang diajukan pemerintah. Misal, apakah anggaran yang dialokasikan pada program-program kemiskinan efektif mengatasi kemiskinan? DPR tidak punya kajian yang bisa menandingi eksekutif.

Kebutuhan akan sistem pendukung yang memadai, seperti kantor anggaran yang bersifat independen (parlemen budget office), mampu mendukung kapasitas DPR untuk lebih fokus pada pembahasan kinerja, prakiraan maju, dan konsistensi kerangka pengeluaran jangka menengah, serta kegiatan-kegiatan yang bersifat inisiatif baru. Kaitannya dengan dana optimalisasi, pembicaraan pendahuluan APBN yang membahas asumsi ekonomi makro dan pagu anggaran seharusnya jadi keputusan final. Jika terdapat dana optimalisasi, sejak awal bisa dibahas oleh komisi dan mitra kerjanya. Dengan begitu, tak ada alasan lagi untuk membintangi anggaran dan membahas anggaran pasca-paripurna penetapan APBN.

Badan Anggaran akan berperan sebagai ”polisi” yang memastikan komisi tidak melebihi atau menggeser anggaran ke kementerian/lembaga lain. Dengan model seperti ini, anggota Badan Anggaran tidak perlu sebanyak seperti saat ini. Model ini dipergunakan parlemen Swedia yang mirip dan bisa diadopsi oleh Indonesia.

DPR harus segera menutup lubang hitam pembahasan anggaran jika tidak mau terus-menerus terjebak membahas detail proyek yang rawan godaan untuk memperoleh rente anggaran

Yuna Farhan, Sekjen FITRA

Kompas Cetak, 04 Februari 2013

Sumber : http://cetak.kompas.com/read/2013/02/04/02131274/lubang.hitam.penganggaran

Transfer Anggaran (Birokrasi) Daerah

Kompas (24/08) hal 17 mengangkat berita soal efisiensi dana transfer yang meningkat pada Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara 2013, dengan alokasi mencapai Rp 518,9 triliun atau 31,3% dari total belanja. Menteri Koordinator Perekonomian Hatta Rajasa menambahkan, transfer daerah masih banyak tersedot untuk belanja pegawai.

Berdasarkan data FITRA, pada tahun 2011 terdapat 124 daerah yang 50% lebih anggarannya dialokasikan untuk belanja pegawai,  jumlahnya meningkat menjadi 302 daerah pada APBD 2012, bahkan 16 daerah  diantaranya menganggarkan belanja pegawainya di atas 70%. Dengan postur anggaran seperti ini, tujuan otonomi daerah untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat daerah dengan mendekatkan pelayanan publik akan sulit dicapai, meski otonomi daerah  telah berjalan lebih dari satu dasawarsa.

Fakta ini tidak secara serta merta ditujukan karena buruknya tata kelola anggaran di daerah. Kelemahan pada sistem  desentralisasi fiskal dan tidak konsitennya Pemerintah Pusat memberikan  kontribusi terhadap potret anggaran daerah yang lebih banyak dialokasikan untuk "ongkos tukang" dibandingkan pelayanan publik.

Seperti diketahui, rata-rata daerah menggantungkan 80% pendapatan  daerahnya terhadap  dana transfer dari APBN, sementara  sebagian besar transfer daerah sudah dalam bentuk  belanja pegawai. Dengan memperhitungkan kebutuhan belanja pegawai sebagai alokasi dana dasar pada Dana Alokasi Umum (DAU), otomatis daerah tidak ambil pusing untuk membiayai atau merekrut baru pegawainya. Formula  DAU "me-nina bobokan" daerah  untuk terus merekrut pegawai baru dan memekarkan diri. Formula DAU justru memberikan insentif terhadap membengkaknya belanja pegawai dan disinsentif bagi daerah yang efisien belanja pegawainya, karena tidak ingin jatah DAU-nya akan berkurang. 

Dalam RAPBN 2013, sebagian besar transfer daerah dialokasikan untuk belanja pegawai,  dalam bentuk DAU  Rp 306,2 triliun (59%), tunjangan profesi guru Rp 43,1 triliun (8%) dan tambahan penghasilan guru Rp 2,4 triliun (1%). Praktis, sulit mengharapkan daerah untuk mengalokasikan lebih besar  anggarannya untuk belanja modal atau pelayanan publik.

Hampir setiap tahun, dalam penyampaian  pidato nota keuangan pemerintah selalu mengklaim, terus meningkatkan dana transfer daerah. Meski kenyataannya, dari tahun ke tahun proporsi dana transfer daerah tidak bergerak jauh dikisaran 31% dari total belanja negara. Secara nilai riil, dengan asumsi pertumbuhan ekonomi 6,8% dan inflasi 4,9%, pertumbuhan transfer daerah sebesar 8,4% tidak berarti penambahan yang signifikan.

Berdasarkan prinsip money follow function, transfer daerah justru berbanding terbalik dengan urusan yang didesentralisasikan. sebanyak 31 urusan pemerintah atau 70% urusan pemerintah di serahkan ke daerah, sementara dari segi proporsi anggaran yang ditransfer dikisaran 30%.

Pemerintah juga tidak konsisten untuk mengalihkan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang telah menjadi urusan daerah. Pasal 108 ketentuan peralihan pada UU No 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat Daerah, secara tegas menyatakan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan secara bertahap dialihkan menjadi Dana Alokasi Khusus (DAK) dan diatur lebih lanjut dalam bentuk Peraturan Pemerintah (PP). Namun, ketentuan ini tidak sungguh-sungguh dilaksanakan. Dari segi mandat hukum, PP dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan, baru dikeluarkan empat tahun kemudian melalui PP No 7 tahun 2008. Itupun, dalam PP ini masih dinyatakan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan dialihkan secara bertahap. Berdasarkan kajian FITRA (2011), tidak terlihat sama sekali dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan dialihkan menjadi DAK. Trend kedua alokasi ini cenderung naik setiap tahunnya.

Pemerintah Pusat juga tidak fair dalam menggunakan rumus formula DAU, sehingga terjadi selisih kekurangan DAU yang seharusnya menjadi hak daerah. Merujuk pada pasal 27 UU No 33 tahun 2004, jumlah keseluruhan DAU ditetapkan sekurang-kurangnya 26% dari Perdapatan Dalam Negeri (PDN) Neto yang ditetapkan dalam APBN. Selanjutnya dalam penjelasan pasal ini dinyatakan PDN Neto adalah Penerimaan Negara yang berasal dari Pajak dan Bukan Pajak setelah dikurangi dengan penerimaan Negara yang dibagi hasilkan kepada daerah atau Dana Bagi Hasil. Pada prakteknya, alokasi DAU sejak tahun 2008 selalu lebih kecil dari ketentuan ini. Hal ini terjadi karena, faktor pengurang PDN Neto selalu bertambah, tidak hanya dana bagi hasil, melainkan juga subsidi dan pendapatan yang bersifat earmark.  

Pada RAPBN 2013 misalnya, pemerintah menambah komponen Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) Kementerian/Lembaga yang akan digunakan kembali, subsidi pajak dan 60% subsidi lainnya, sebagai faktor pengurang dalam menetapkan PDN netto, dengan alokasi DAU menjadi Rp 306,2 triliun (Nota Keuangan RAPBN 2013, p.308). Padahal, jika pemerintah konsisten menggunakan formula DAU sesuai dengan UU Perimbangan Keuangan, maka DAU yang seharusnya dialokasikan pada RAPBN 2013 sebesar Rp 390,8 triliun atau terdapat selisih Rp 84,6 triliun dari DAU yang dialokasikan pada RAPBN 2013. Pemerintah Daerah atau DPR seharusnya bisa mendesak Pemerintah untuk meningkatkan alokasi DAU sesuai dengan rumusan yang diatur UU.

Tidak selayaknya, Pemerintah Pusat melempar kesalahan pada daerah semata, atas terjadinya inefisiensi dan inefektivitas transfer daerah, dan merasa terus berkomitmen meningkatkan desentralisasi fiskal, tanpa disertai perubahan disain desentralisasi fiskal yang dibuatnya sendiri  dan konsisten menerapkan kebijakannya.

Yuna Farhan

Sekjen FITRA

http://cetak.kompas.com/read/2012/08/28/05051691/transfer.anggaran.birokrasi.daerah

Kompas, 28 Agustus 2012

Moratorium Belanja Pegawai

Tepat tanggal 1 September 2011 kebijakan moratorium Pegawai Negeri Sipil (PNS) resmi diberlakukan selama 16 bulan. Kebijakan yang berlaku sampai 31 Desember 2012 ini, ditetapkan melalui Surat Keputusan Bersama (SKB) yang ditandatangani tiga menteri; Menteri Keuangan, Menteri Pendayaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, dan Menteri Dalam Negeri.

Asal muasal kebijakan ini, dilontarkan oleh Menteri Keuangan, yang mengeluhkan semakin tingginya beban belanja Negara untuk membiayai pegawai, di tingkat pusat maupun daerah. Disambut tim reformasi birokrasi, menawarkan moratorium pengangkatan PNS. Padahal, beberapa bulan yang lalu, Menkeu sendiri yang paling ngotot mengusulkan kenaikan gaji pejabat, pasca Presiden mengeluhkan gajinya yang tidak pernah naik.

Beban belanja pegawai pada APBN memang semakin berat. Pada RAPBN 2012, belanja pegawai merupakan alokasi belanja tertinggi, sebesar Rp. 215,7 triliun. Bahkan mengalahkan belanja subsidi yang selama ini mendominasi. Potret yang sama terjadi di daerah. Hasil analisa FITRA pada APBD 2011, terdapat 124 daerah yang beban belanja pegawainya melebihi 60% dan 16 daerah diantaranya mencapai 70%. Analisis Kemenkeu juga menunjukan, belanja pegawai terbesar di Kabupaten Demak dengan mencapai 89%. 

Bom waktu belanja pegawai tidak terlepas dari kebijakan kepegawaian yang tidak memperhatikan implikasinya terhadap anggaran Negara. Selain rekrutment pegawai baru, kebijakan seperti,  pemberian gaji ke-13, kenaikan gaji pokok antara 5-20% sejak tahun 2006, dan kenaikan berbagai tunjangan serta pemberian tambahan uang makan, secara otomatis tidak hanya menambah beban belanja gaji pokok. APBN juga harus menanggung beban pembayaran pensiun, yang sebelumnya sharing pembiayaan dengan Taspen, sejak tahun 2009, seratus persen menjadi beban APBN (Nota Keuangan RAPBN 2012, IV-80).

Kebijakan pemberian remunerasi sebagai salah satu agenda reformasi birokasi,  yang dimulai sejak tahun 2007 pada 3 Kementerian/Lembaga (K/L) dan terakhir pada tahun 2011 pada 14 K/L juga menambah beban belanja pegawai. Tercatat pada tahun 2010 dialokasikan 13,4 triliun untuk pemberian remunerasi ini.

Begitu pula dengan semakin menjamurnya Lembaga Non Struktural (LNS) yang berpotensi memiliki peran tumpang tindih. Berdasarkan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) tahun 2007, tercatat terdapat 76 LNS dengan memakan beban belanja pegawai Rp. 483,3 miliar. Kemudian  membengkak menjadi 101 LNS dengan belanja pegawai Rp. 1,87 triliun pada tahun 2010.

Buruknya potret anggaran daerah, juga tidak terlepas dari kebijakan anggaran dan kepegawaian yang tidak selaras di tingkat pusat. Seperti diketahui, rata-rata 80% sumber pendapatan daerah tergantung dari dana perimbangan. Disisi lain, 68% belanja transfer yang dialokasikan ke daerah, sebagian besar diperuntukan belanja pegawai, seperti Dana Alokasi Umum (DAU) dan tambahan tunjangan Guru. Ditambah lagi dengan formula DAU yang memperhitungkan belanja pegawai sebagai alokasi dana dasar. Sehingga tidak memberikan insentif bagi daerah yang melakukan perampingan birokrasi atau meningkatkan pendapatannya.

Kebijakan DAU ini juga tidak memberikan disisentif bagi laju pemekaran daerah. Sebagai konsekuensi daerah baru, kebutuhan akan pegawai merupakan keharusan, ditambah rekrutmen yang masih mengutamakan putra daerah dibandingkan profesionalitas. DAU yang menjadi tumpuan membiayayai pegawai daerah, secara tidak langsung berkurang . Sebagai contoh, pada tahun 2008 terdapat 481 daerah dan tahun 2009 naik menjadi 477 daerah, karena terjadinya pemekaran, rata-rata penerimaan DAU berkurang, dari Rp. 358 milyar pada tahun 2008 menjadi Rp. 351,7 miliar pada tahun 2009 (Nota Keuangan, 2011).

Sebagai arena zero sum game, belanja pegawai yang membengkak di daerah, otomatis mengorbankan alokasi belanja lain seperti belanja modal. Semakin mahalnya “ongkos tukang” di daerah, juga disebabkan tidak jelasnya pengaturan mengenai  tambahan tunjangan pegawai daerah. DKI Jakarta sebagai daerah kaya yang beruntung sebagai Ibu Kota, memberikan tambahan tunjangan pegawai setingkat staff sebesar Rp. 2,9 – Rp. 4,7 juta dan pejabat eselon I sebesar Rp. 50 juta.

Kebijakan moratorium saja tidak cukup, sepanjang kebijakan reformasi birokrasi masih bersifat parsial dan sebatas “kosmetik politik”. Buktinya, meski-pun kebijakan moratorium PNS diberlakukan, belanja pegawai pada RAPBN 2012 justru meningkat paling tinggi sebesar Rp. 32,8 triliun. Didalamnya juga dialokasikan gaji bagi tambahan pegawai baru (Nota Keuangan RAPBN 2012, IV-205).

Moratorium juga tidak akan signifikan mengurangi beban belanja pegawai. Dari kajian FITRA, rata-rata kenaikan jumlah pegawai dalam 5 tahun terakhir  adalah 2 persen, sementara kenaikan belanja pegawai jauh lebih signifikan yakni 20%. Artinya, beratnya belanja pegawai lebih disebabkan semakin meningkatnya ongkos pegawai dibandingkan pertumbuhan jumlah Pegawai.

Kebijakan moratorium PNS dan beratnya beban belanja pegawai, merupakan penanda kegagalan disain reformasi birokrasi,  karena tidak mempertimbangkan konsekuensinya terhadap beban anggaran. Kebijakan yang masih bersifat ego sektoral, berimplikasi terhadap kepegawaian dan beban anggaran. Struktur birokrasi yang semakin gemuk, dengan menjamurnya LNS dan belanja birokrasi yang semakin boros dengan tambahan remunerasi dan tunjangan, justru bertentangan dengan semangat reformasi birokrasi yang dipahami publik selama ini.

Perbaikan penghasilan dan pemberian remunerasi, seharusnya diikuti dengan peningkatan produktivitas pegawai. Sementara, pegawai yang tidak produktif dan tidak kompeten, akibat rekruitment yang masih sarat KKN, serta pejabat yang memiliki harta tidak wajar,  harus dipangkas. Dengan demikian, hasil pemangkasan dapat dikonversi untuk menutupi tambahan penghasilan. Sehingga dapat menghasilkan birokrasi yang ramping dan efisien dari sisi biaya.

Moratorium bukanlah kebijakan utama reformasi birokrasi. Moratarium harus dipandang sebagai pintu masuk untuk membenahi disain reformasi birokrasi. Selama moratorium dilakukan, harus disertai dengan kebijakan  dari sektor lain yang terintegrasi dan sejalan. Seperti; pembenahan LNS, perampingan pegawai tidak produktif, rasio pegawai, indikator kinerja pegawai, standar pelayanan, perbaikan skema dana perimbangan, dan pemekaran daerah. 

Kebijakan moratorium saja, justru akan menghadapkan Negara ini pada “bom waktu” belanja pegawai, yang semakin mempersempit ruang fiskal untuk membiayai pembangunan.

Yuna Farhan

SekJen FITRA (Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran)

Yuna Farhan Sekjen Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (Fitra)

Tanggal: 7 September 2011

Sumber: http://cetak.kompas.com/read/2011/09/07/02042273/moratorium.belanja.pegawai

Mafia (Badan) Anggaran

Pasca pemanggilan keempat pimpinan badan anggaran DPR oleh KPK, publik dikejutkan oleh aksi boikot pembahasan anggaran oleh badan ini. Alih-alih membenahi mekanisme pembahasan anggaran, pimpinan badan anggaran menyerahkan pembahasan anggaran kepada pimpinan DPR.

Memang konstitusi menjamin fungsi anggaran DPR untuk tidak memberi persetujuan atas proposal anggaran yang diajukan pemerintah.  Namun dalam kasus ini, jelas badan anggaran salah kaprah.  Disetujui atau tidak disetujuinya usulan anggaran yang diajukan oleh Pemerintah harus berkaitan dengan substansi dari usulan anggaran tersebut.

Sementara mogoknya aksi pembahasan anggaran, sama sekali tidak berkaitan dengan substansi RAPBN 2012. Otoritas memberikan persetujuan anggaran, disalahgunakan sebagai bargaining position pimpinan Banggar agar tidak dipersalahkan atas kebijakan anggaran yang diputuskan dan tidak sentuh oleh penegak hukum.  Dalam konteks ini, pimpinan Banggar justru melanggar sumpah atau janji jabatan yang diucapkannya, untuk mengutamakan kepentingan Bangsa dan Negara daripada kepentingan pribadi, seseorang dan golongan.

Tentu  lain ceritanya, jika penolakan pembahasan anggaran berkaitan dengan substansi.  Rakyat akan mendukung DPR, apabila usulan anggaran yang diajukan pemerintah tidak pro rakyat dan DPR menawarkan alternatif pengganti anggaran yang jauh lebih baik.

Norton (2003), mengidentifikasi tiga tipologi peran legislatif dalam proses penganggaran; persetujuan anggaran, mempengaruhi anggaran dan pembuatan anggaran. Pada masa orde baru, DPR berada pada tipologi pertama, lemah secara otoritas dan kapasitas untuk mengubah usulan anggaran yang diajukan eksekutif, sekedar menjadi stempel atas usulan anggaran.

Pasca amandemen ketiga konstitusi, DPR memiliki otoritas untuk mengubah atau-pun menolak usulan anggaran eksekutif, namun memiliki kapasitas yang tidak memadai untuk mengusulkan alternatif anggaran dari mereka sendiri. Ditambah dengan biaya politik tinggi untuk menghidupi partai politiknya, menyebabkan fungsi anggaran DPR terjebak dalam pragmatisme “kejar setoran” memburu rente anggaran.

Apa yang dilakukan KPK memeriksa Pimpinan Badan Anggaran DPR, terkait kasus suap di Kemenakertrans, sudah berada pada jalur yang benar. Bekerjanya praktek mafia anggaran dalam kasus ini harus dilihat dari hulu kebijakan anggaran yang diputuskan oleh Banggar. Dana Percepatan Pembangunan Infratruktur Daerah (DPPID) yang baru dialokasikan pada APBN Perubahan 2011, merupakan sumber terjadinya kasus ini.

Badan Anggaran tidak memiliki kewenangan dan kapasitas teknis untuk menetapkan  besaran alokasi dan daerah yang memperoleh DPPID. Dari sisi kewenangan, pasal 107 ayat 2 UU No 27 tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, secara tegas membatasi diskresi Banggar yang hanya membahas alokasi yang telah diputuskan oleh komisi. Sementara DPPID,  diputuskan dalam rapat kerja badan anggaran, dari hasil optimalisasi pembahasan anggaran yang dilakukan. Sayangnya, memang Tata Tertib (Tatib) DPR tidak memiliki pengaturan mekanisme pengalokasian anggaran hasil optimalisasi yang dilakukan oleh Badan Anggaran.

Badan Anggaran DPR juga tidak memiliki kapasitas teknis untuk menentukan alokasi dan daerah yang memperoleh dana ini. Implikasinya dana ini justru mengacaukan sistem dana perimbangan sebagai instrumen mengatasi kesenjangan antar daerah.

Analisis FITRA, menunjukan tidak ada korelasi pengalokasian dana ini terhadap indeks fiskal ataupun indeks kemiskinan suatu daerah. Bahkan terdapat kecenderungan secara nasional, daerah yang memiliki indeks kemiskinan tinggi atau dengan jumlah penduduk miskin tinggi mendapatkan alokasi anggaran lebih  sedikit. Pola yang dapat dibaca, orientasi pengalokasian adalah sekedar bagi-bagi rata anggaran. Sehingga tidak salah dikatakan, dana ini sebagai dana aspirasi terselubung DPR. Tergantung dari kemampuan daerah memiliki akses atau melobi untuk memperoleh dana ini. Tergantung dari kemampuan daerah menyetor ataupun para kontraktor yang berani memberikan dana talangan dengan “sistem ijon” untuk mengerjakan proyek dari dana ini.

Dana ini juga berpotensi tumpang tindih dengan Dana Alokasi Khusus (DAK). Setidaknya terdapat sepuluh bidang yang sama dialokasikan DAK, juga dialokasikan dalam DPPID. Dalam kasus suap Kemenakertrans, terdapat sepuluh daerah yang telah mendapatkan alokasi tugas pembantuan untuk kegiatan yang sama, dialokasikan kembali pada DPPID kawasan transmigrasi.

Menjadi pertanyaan, mengapa dana ini tidak disatukan saja dalam bentuk DAK, yang diatur dalam Undang-undang dan telah memiliki formula dan kriteria yang lebih jelas. Ketiadaan kriteria dalam pengalokasian dana ini-lah yang menjadi penyebab bekerjanya praktek mafia anggaran dan anggaran yang dialokasikan menjadi tidak tepat sasaran dan efektif.

Sebagai penunjuk, pengumuman yang kerap dikeluarkan Kemenkeu atas beredarnya surat atau dokumen palsu daerah yang memperoleh alokasi dana ini, menggambarkan ada yang salah dalam alokasi ini sehingga menyuburkan calo-calo anggaran. Ini juga mempertegas, kasus suap Kemenakertrans hanyalah puncak gunung es,  yang juga berpeluang  terjadi pada bidang-bidang lain dalam DPPID.

OECD (2003) memang mengkategorikan secara umum pembahasan di DPR secara terbuka. Namun, keputusan-keputusan informal justru  terjadi secara tertutup dan tidak diketahui publik. Dalam kasus pembangunan pelabuhan di kawasan timur Indonesia yang melibatkan salah seorang anggota Panitia Anggaran, justru keputusan usulan kenaikan anggaran dilakukan di hotel yang turut dihadiri anggota lainnya.

Selain itu, masih banyak rapat-tapat pada tingkat panitia kerja pada Banggar DPR yang masih bersifat tertutup. Dibandingkan alat kelengkapan lain, Badan Anggaran, adalah alat kelengkapan yang tidak mempublikasikan hasil-hasil rapatnya pada website DPR.

Penyerahan pembahasan anggaran oleh pimpinan badan anggaran DPR kepada pimpinan DPR, dapat menjadi momentum pembenahan mekanisme pembahasan anggaran di tubuh DPR. Badan Anggaran harus kembali ke khitah-nya. Badan Anggaran hanya membahas alokasi yang diputuskan oleh Komisi. Domain badan anggaran sebatas melakukan sinkronisasi atas usulan alokasi yang diajukan komisi, membahas asumsi ekonomi makro dan pendapatan, alokasi anggaran menurut  jenis,  fungsi dan organisasi. Sementara, domain Komisi adalah membahas alokasi program kegiatan mitra kerja komisinya, termasuk mengusulkan transfer daerah yang berkaitan dengan  bidang Komisi-nya.

Tatib DPR juga harus mengatur, mekanisme pengalokasian anggaran yang diperoleh dari hasil optimalisasi pembahasan anggaran. Hasil optimalisasi, diperoleh pada saat pembahasan anggaran sudah memasuki tahap akhir di tingkat badan anggaran, sehingga tidak mungkin untuk dibahas kembali pada tingkat Komisi. Tidak mengherankan, meskipun APBN sudah disetujui dalam rapat paripurna DPR, namun pembahasan Komisi dengan mitra kerja masih bisa berlangsung  mendiskusikan program dan kegiatan. Termasuk pada Badan Anggaran yang membahas alokasi DPPID. Titik ini yang sebenarnya cukup rawan terjadinya mafia anggaran. Karena pembahasan sudah jauh dari pantauan publik.

Untuk menghindari ini, hasil optimalisasi hanya diperkenankan untuk menutup atau mengurangi defisit anggaran. Sidang paripurna pengesahan APBN, sepatutnya menjadi penetapan final anggaran  program kegiatan dan alokasi anggaran untuk daerah. Tidak diperkenankan adanya pembahasan anggaran pasca paripurna DPR. Seluruh pembahasan anggaran harus bersifat terbuka, termasuk pada rapat panitia kerja dan dilakukan di dalam gedung DPR.

Kita tidak menginginkan Badan Anggaran dibubarkan atau fungsi anggaran DPR dilemahkan. Namun, kita juga tidak menginginkan DPR serta Badan Anggaran menjadi wadah mufakat jahat para mafia yang mengerogoti anggaran rakyat.

Yuna Farhan

Sekjen FITRA (Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran)
Sumber: http://nasional.kompas.com/read/2011/09/30/0922013/Mafia.Badan.Anggaran 
Tanggal : 30 September 2011

Pemburu Rente Anggaran

JUMAT, 17 JUNI 2011 | 02:49 WIB

Yuna Farhan

Dalam beberapa minggu terakhir isu calo anggaran kembali merebak. Kasus pembangunan wisma atlet dan calo dana penyesuaian infrastruktur yang melibatkan anggota DPR mengonfirmasi praktik gelap ini sebagai puncak gunung es.

Pemburu rente bekerja dari sisi siklus dan struktur anggaran. Mereka mulai mengendus target buruannya sejak anggaran disusun dan dibahas DPR. Terjadinya asimetris informasi akibat pembahasan anggaran yang tertutup menjadi instrumen mufakat jahat praktik pemburu rente. Dengan kekuasaan fungsi anggarannya DPR dapat menentukan usulan proyek yang diajukan eksekutif dan alokasi ke daerah.

Perselingkuhan aktor politisi Senayan dengan pengusaha dan birokrasi pemegang kuasa anggaran tidak bisa dihindarkan untuk memuluskan praktik para pemburu rente ini. DPR dapat menyetujui anggaran proyek yang diajukan eksekutif dengan catatan proyek tersebut dikerjakan oleh pengusaha yang disodorkannya.

Berbekal informasi anggaran dan akses terhadap kekuasaan, pemburu rente menjajakan alokasi anggaran yang bisa dijadikan ajang bancakan kepada para pengusaha yang berani memberikan imbalan tertentu. Meskipun proyek ditenderkan dengan proses yang terbuka, calon pemenang tender sudah ditetapkan terlebih dahulu. Pada kasus proyek pembangunan wisma atlet SEA Games di Palembang, yang jadi penanda incaran pemburu rente anggaran adalah belanja modal atau proyek infrastruktur dengan anggaran yang besar.

Dari sisi struktur anggaran, selain belanja modal, transfer daerah tidak lepas dari sasaran pemburu rente. Dana penguatan infrastruktur daerah (DPID) yang diungkap anggota Badan Anggaran DPR, Wa Ode Nurhayati, sudah lama disinyalir sebagai dana aspirasi terselubung dan sasaran pemburu rente. Bahkan dana ini sudah ada sejak APBN Perubahan 2010.

Setidaknya terdapat tiga persoalan mengapa DPID jadi lahan subur calo anggaran. Pertama, DPID merupakan dana liar. Pasalnya, dana ini tidak dikenal sama sekali dalam UU No 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat Daerah. Tidak mengherankan, dana ini menjadi salah satu temuan BPK terhadap Laporan Keuangan Pemerintah Pusat Tahun Anggaran 2010. Bahkan Fitra bersama Koalisi menjadikan dana ini salah satu yang dipersoalkan dalam uji materi UU APBN Perubahan 2010 ke Mahkamah Konstitusi.

Kedua, peruntukan DPID juga tidak memiliki kriteria yang jelas. Seluruh dana transfer daerah menggunakan formula dan kriteria tertentu yang diatur dalam UU, seperti dana alokasi umum, dana alokasi khusus (DAK), dan dana bagi hasil. Sementara dana ini, meskipun ditetapkan berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan, besaran dan daerah yang dapat ditentukan oleh Badan Anggaran DPR. Alhasil, dana ini menjadi tidak tepat sasaran dan merusak sistem desentralisasi fiskal.

Temuan Fitra pada APBN-P 2010, misalnya, daerah kaya yang memiliki kapasitas fiskal di atas rata-rata nasional dengan penduduk miskin yang sedikit memperoleh dana penyesuaian lebih besar dibandingkan dengan daerah dengan kapasitas fiskal rendah dan penduduk miskin lebih besar. Untuk memperoleh dana ini sangat bergantung seberapa kuat daerah mampu melobi maupun memberikan sejumlah uang kepada badan anggaran ataupun perantara. Informasi yang disampaikan oleh salah satu daerah kepada penulis, mereka harus menyetor dana 5-7 persen untuk memperolehnya.

Ketiga, alokasi dana penyesuaian ini sama dengan DAK. Dari 19 bidang peruntukan DAK, 18 bidang di antaranya sama dengan DPID. Menjadi pertanyaan, mengapa dana ini tidak disatukan saja dengan DAK yang telah memiliki formula dan kriteria lebih jelas? Tidak mengherankan, terdapat daerah yang sudah mendapat jatah DAK besar mendapat kembali DPID untuk bidang yang sama dalam jumlah besar.

Dalam kasus DPID, sudah waktunya dana-dana liar ke daerah yang mulai tidak terkendali—di luar mekanisme dana perimbangan saat ini—segera dihapuskan. Ketiadaan kriteria dana ini tak ubahnya menjadi dana aspirasi terselubung dan dijadikan instrumen politik untuk menarik simpati pemilih.

Meminjam analisis Irene S Rubin dalam buku The Politics of Public Budgeting (1990), aktor politik akan berupaya memperjuangkan agar anggaran dapat melayani kepentingan politik masing-masing. Tradisi politik uang transaksional dan sistem pendukung yang tidak memadai menyebabkan DPR terjebak fungsi anggaran pragmatis untuk mengejar setoran. Dari situasi ini pemburu rente tumbuh subur.

Kasus calo anggaran bukan baru kali ini saja. Isu ini barang lama yang penyelesaiannya tidak pernah tuntas. Kasus Abdul Hadi Djamal dalam pembangunan pelabuhan di kawasan timur Indonesia, misalnya, hanya menumpas lingkaran pelakunya. Namun, akar persoalan sistem yang menyebabkan aktor baru calo anggaran terus bermunculan tidak pernah diberesi.

Pemburu rente anggaran sudah harus diberantas sejak anggaran disusun dan dibahas di DPR. Pembahasan anggaran yang terbuka merupakan conditio sine qua non dapat membelenggu merajalelanya calo anggaran di Senayan. Keberadaan Parliament Budget Office (PBO) sebagai sistem pendukung fungsi anggaran legislatif dapat menjadi instrumen keterbukaan dan mendorong fungsi anggaran yang mampu mengartikulasi aspirasi konstituennya.

Yuna Farhan Sekretaris Jenderal Fitra

Sumber Kompas, 17 Juni 2011