Mafia (Badan) Anggaran

Pasca pemanggilan keempat pimpinan badan anggaran DPR oleh KPK, publik dikejutkan oleh aksi boikot pembahasan anggaran oleh badan ini. Alih-alih membenahi mekanisme pembahasan anggaran, pimpinan badan anggaran menyerahkan pembahasan anggaran kepada pimpinan DPR.

Memang konstitusi menjamin fungsi anggaran DPR untuk tidak memberi persetujuan atas proposal anggaran yang diajukan pemerintah.  Namun dalam kasus ini, jelas badan anggaran salah kaprah.  Disetujui atau tidak disetujuinya usulan anggaran yang diajukan oleh Pemerintah harus berkaitan dengan substansi dari usulan anggaran tersebut.

Sementara mogoknya aksi pembahasan anggaran, sama sekali tidak berkaitan dengan substansi RAPBN 2012. Otoritas memberikan persetujuan anggaran, disalahgunakan sebagai bargaining position pimpinan Banggar agar tidak dipersalahkan atas kebijakan anggaran yang diputuskan dan tidak sentuh oleh penegak hukum.  Dalam konteks ini, pimpinan Banggar justru melanggar sumpah atau janji jabatan yang diucapkannya, untuk mengutamakan kepentingan Bangsa dan Negara daripada kepentingan pribadi, seseorang dan golongan.

Tentu  lain ceritanya, jika penolakan pembahasan anggaran berkaitan dengan substansi.  Rakyat akan mendukung DPR, apabila usulan anggaran yang diajukan pemerintah tidak pro rakyat dan DPR menawarkan alternatif pengganti anggaran yang jauh lebih baik.

Norton (2003), mengidentifikasi tiga tipologi peran legislatif dalam proses penganggaran; persetujuan anggaran, mempengaruhi anggaran dan pembuatan anggaran. Pada masa orde baru, DPR berada pada tipologi pertama, lemah secara otoritas dan kapasitas untuk mengubah usulan anggaran yang diajukan eksekutif, sekedar menjadi stempel atas usulan anggaran.

Pasca amandemen ketiga konstitusi, DPR memiliki otoritas untuk mengubah atau-pun menolak usulan anggaran eksekutif, namun memiliki kapasitas yang tidak memadai untuk mengusulkan alternatif anggaran dari mereka sendiri. Ditambah dengan biaya politik tinggi untuk menghidupi partai politiknya, menyebabkan fungsi anggaran DPR terjebak dalam pragmatisme “kejar setoran” memburu rente anggaran.

Apa yang dilakukan KPK memeriksa Pimpinan Badan Anggaran DPR, terkait kasus suap di Kemenakertrans, sudah berada pada jalur yang benar. Bekerjanya praktek mafia anggaran dalam kasus ini harus dilihat dari hulu kebijakan anggaran yang diputuskan oleh Banggar. Dana Percepatan Pembangunan Infratruktur Daerah (DPPID) yang baru dialokasikan pada APBN Perubahan 2011, merupakan sumber terjadinya kasus ini.

Badan Anggaran tidak memiliki kewenangan dan kapasitas teknis untuk menetapkan  besaran alokasi dan daerah yang memperoleh DPPID. Dari sisi kewenangan, pasal 107 ayat 2 UU No 27 tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, secara tegas membatasi diskresi Banggar yang hanya membahas alokasi yang telah diputuskan oleh komisi. Sementara DPPID,  diputuskan dalam rapat kerja badan anggaran, dari hasil optimalisasi pembahasan anggaran yang dilakukan. Sayangnya, memang Tata Tertib (Tatib) DPR tidak memiliki pengaturan mekanisme pengalokasian anggaran hasil optimalisasi yang dilakukan oleh Badan Anggaran.

Badan Anggaran DPR juga tidak memiliki kapasitas teknis untuk menentukan alokasi dan daerah yang memperoleh dana ini. Implikasinya dana ini justru mengacaukan sistem dana perimbangan sebagai instrumen mengatasi kesenjangan antar daerah.

Analisis FITRA, menunjukan tidak ada korelasi pengalokasian dana ini terhadap indeks fiskal ataupun indeks kemiskinan suatu daerah. Bahkan terdapat kecenderungan secara nasional, daerah yang memiliki indeks kemiskinan tinggi atau dengan jumlah penduduk miskin tinggi mendapatkan alokasi anggaran lebih  sedikit. Pola yang dapat dibaca, orientasi pengalokasian adalah sekedar bagi-bagi rata anggaran. Sehingga tidak salah dikatakan, dana ini sebagai dana aspirasi terselubung DPR. Tergantung dari kemampuan daerah memiliki akses atau melobi untuk memperoleh dana ini. Tergantung dari kemampuan daerah menyetor ataupun para kontraktor yang berani memberikan dana talangan dengan “sistem ijon” untuk mengerjakan proyek dari dana ini.

Dana ini juga berpotensi tumpang tindih dengan Dana Alokasi Khusus (DAK). Setidaknya terdapat sepuluh bidang yang sama dialokasikan DAK, juga dialokasikan dalam DPPID. Dalam kasus suap Kemenakertrans, terdapat sepuluh daerah yang telah mendapatkan alokasi tugas pembantuan untuk kegiatan yang sama, dialokasikan kembali pada DPPID kawasan transmigrasi.

Menjadi pertanyaan, mengapa dana ini tidak disatukan saja dalam bentuk DAK, yang diatur dalam Undang-undang dan telah memiliki formula dan kriteria yang lebih jelas. Ketiadaan kriteria dalam pengalokasian dana ini-lah yang menjadi penyebab bekerjanya praktek mafia anggaran dan anggaran yang dialokasikan menjadi tidak tepat sasaran dan efektif.

Sebagai penunjuk, pengumuman yang kerap dikeluarkan Kemenkeu atas beredarnya surat atau dokumen palsu daerah yang memperoleh alokasi dana ini, menggambarkan ada yang salah dalam alokasi ini sehingga menyuburkan calo-calo anggaran. Ini juga mempertegas, kasus suap Kemenakertrans hanyalah puncak gunung es,  yang juga berpeluang  terjadi pada bidang-bidang lain dalam DPPID.

OECD (2003) memang mengkategorikan secara umum pembahasan di DPR secara terbuka. Namun, keputusan-keputusan informal justru  terjadi secara tertutup dan tidak diketahui publik. Dalam kasus pembangunan pelabuhan di kawasan timur Indonesia yang melibatkan salah seorang anggota Panitia Anggaran, justru keputusan usulan kenaikan anggaran dilakukan di hotel yang turut dihadiri anggota lainnya.

Selain itu, masih banyak rapat-tapat pada tingkat panitia kerja pada Banggar DPR yang masih bersifat tertutup. Dibandingkan alat kelengkapan lain, Badan Anggaran, adalah alat kelengkapan yang tidak mempublikasikan hasil-hasil rapatnya pada website DPR.

Penyerahan pembahasan anggaran oleh pimpinan badan anggaran DPR kepada pimpinan DPR, dapat menjadi momentum pembenahan mekanisme pembahasan anggaran di tubuh DPR. Badan Anggaran harus kembali ke khitah-nya. Badan Anggaran hanya membahas alokasi yang diputuskan oleh Komisi. Domain badan anggaran sebatas melakukan sinkronisasi atas usulan alokasi yang diajukan komisi, membahas asumsi ekonomi makro dan pendapatan, alokasi anggaran menurut  jenis,  fungsi dan organisasi. Sementara, domain Komisi adalah membahas alokasi program kegiatan mitra kerja komisinya, termasuk mengusulkan transfer daerah yang berkaitan dengan  bidang Komisi-nya.

Tatib DPR juga harus mengatur, mekanisme pengalokasian anggaran yang diperoleh dari hasil optimalisasi pembahasan anggaran. Hasil optimalisasi, diperoleh pada saat pembahasan anggaran sudah memasuki tahap akhir di tingkat badan anggaran, sehingga tidak mungkin untuk dibahas kembali pada tingkat Komisi. Tidak mengherankan, meskipun APBN sudah disetujui dalam rapat paripurna DPR, namun pembahasan Komisi dengan mitra kerja masih bisa berlangsung  mendiskusikan program dan kegiatan. Termasuk pada Badan Anggaran yang membahas alokasi DPPID. Titik ini yang sebenarnya cukup rawan terjadinya mafia anggaran. Karena pembahasan sudah jauh dari pantauan publik.

Untuk menghindari ini, hasil optimalisasi hanya diperkenankan untuk menutup atau mengurangi defisit anggaran. Sidang paripurna pengesahan APBN, sepatutnya menjadi penetapan final anggaran  program kegiatan dan alokasi anggaran untuk daerah. Tidak diperkenankan adanya pembahasan anggaran pasca paripurna DPR. Seluruh pembahasan anggaran harus bersifat terbuka, termasuk pada rapat panitia kerja dan dilakukan di dalam gedung DPR.

Kita tidak menginginkan Badan Anggaran dibubarkan atau fungsi anggaran DPR dilemahkan. Namun, kita juga tidak menginginkan DPR serta Badan Anggaran menjadi wadah mufakat jahat para mafia yang mengerogoti anggaran rakyat.

Yuna Farhan

Sekjen FITRA (Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran)
Sumber: http://nasional.kompas.com/read/2011/09/30/0922013/Mafia.Badan.Anggaran 
Tanggal : 30 September 2011