Moratorium Belanja Pegawai

Tepat tanggal 1 September 2011 kebijakan moratorium Pegawai Negeri Sipil (PNS) resmi diberlakukan selama 16 bulan. Kebijakan yang berlaku sampai 31 Desember 2012 ini, ditetapkan melalui Surat Keputusan Bersama (SKB) yang ditandatangani tiga menteri; Menteri Keuangan, Menteri Pendayaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, dan Menteri Dalam Negeri.

Asal muasal kebijakan ini, dilontarkan oleh Menteri Keuangan, yang mengeluhkan semakin tingginya beban belanja Negara untuk membiayai pegawai, di tingkat pusat maupun daerah. Disambut tim reformasi birokrasi, menawarkan moratorium pengangkatan PNS. Padahal, beberapa bulan yang lalu, Menkeu sendiri yang paling ngotot mengusulkan kenaikan gaji pejabat, pasca Presiden mengeluhkan gajinya yang tidak pernah naik.

Beban belanja pegawai pada APBN memang semakin berat. Pada RAPBN 2012, belanja pegawai merupakan alokasi belanja tertinggi, sebesar Rp. 215,7 triliun. Bahkan mengalahkan belanja subsidi yang selama ini mendominasi. Potret yang sama terjadi di daerah. Hasil analisa FITRA pada APBD 2011, terdapat 124 daerah yang beban belanja pegawainya melebihi 60% dan 16 daerah diantaranya mencapai 70%. Analisis Kemenkeu juga menunjukan, belanja pegawai terbesar di Kabupaten Demak dengan mencapai 89%. 

Bom waktu belanja pegawai tidak terlepas dari kebijakan kepegawaian yang tidak memperhatikan implikasinya terhadap anggaran Negara. Selain rekrutment pegawai baru, kebijakan seperti,  pemberian gaji ke-13, kenaikan gaji pokok antara 5-20% sejak tahun 2006, dan kenaikan berbagai tunjangan serta pemberian tambahan uang makan, secara otomatis tidak hanya menambah beban belanja gaji pokok. APBN juga harus menanggung beban pembayaran pensiun, yang sebelumnya sharing pembiayaan dengan Taspen, sejak tahun 2009, seratus persen menjadi beban APBN (Nota Keuangan RAPBN 2012, IV-80).

Kebijakan pemberian remunerasi sebagai salah satu agenda reformasi birokasi,  yang dimulai sejak tahun 2007 pada 3 Kementerian/Lembaga (K/L) dan terakhir pada tahun 2011 pada 14 K/L juga menambah beban belanja pegawai. Tercatat pada tahun 2010 dialokasikan 13,4 triliun untuk pemberian remunerasi ini.

Begitu pula dengan semakin menjamurnya Lembaga Non Struktural (LNS) yang berpotensi memiliki peran tumpang tindih. Berdasarkan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) tahun 2007, tercatat terdapat 76 LNS dengan memakan beban belanja pegawai Rp. 483,3 miliar. Kemudian  membengkak menjadi 101 LNS dengan belanja pegawai Rp. 1,87 triliun pada tahun 2010.

Buruknya potret anggaran daerah, juga tidak terlepas dari kebijakan anggaran dan kepegawaian yang tidak selaras di tingkat pusat. Seperti diketahui, rata-rata 80% sumber pendapatan daerah tergantung dari dana perimbangan. Disisi lain, 68% belanja transfer yang dialokasikan ke daerah, sebagian besar diperuntukan belanja pegawai, seperti Dana Alokasi Umum (DAU) dan tambahan tunjangan Guru. Ditambah lagi dengan formula DAU yang memperhitungkan belanja pegawai sebagai alokasi dana dasar. Sehingga tidak memberikan insentif bagi daerah yang melakukan perampingan birokrasi atau meningkatkan pendapatannya.

Kebijakan DAU ini juga tidak memberikan disisentif bagi laju pemekaran daerah. Sebagai konsekuensi daerah baru, kebutuhan akan pegawai merupakan keharusan, ditambah rekrutmen yang masih mengutamakan putra daerah dibandingkan profesionalitas. DAU yang menjadi tumpuan membiayayai pegawai daerah, secara tidak langsung berkurang . Sebagai contoh, pada tahun 2008 terdapat 481 daerah dan tahun 2009 naik menjadi 477 daerah, karena terjadinya pemekaran, rata-rata penerimaan DAU berkurang, dari Rp. 358 milyar pada tahun 2008 menjadi Rp. 351,7 miliar pada tahun 2009 (Nota Keuangan, 2011).

Sebagai arena zero sum game, belanja pegawai yang membengkak di daerah, otomatis mengorbankan alokasi belanja lain seperti belanja modal. Semakin mahalnya “ongkos tukang” di daerah, juga disebabkan tidak jelasnya pengaturan mengenai  tambahan tunjangan pegawai daerah. DKI Jakarta sebagai daerah kaya yang beruntung sebagai Ibu Kota, memberikan tambahan tunjangan pegawai setingkat staff sebesar Rp. 2,9 – Rp. 4,7 juta dan pejabat eselon I sebesar Rp. 50 juta.

Kebijakan moratorium saja tidak cukup, sepanjang kebijakan reformasi birokrasi masih bersifat parsial dan sebatas “kosmetik politik”. Buktinya, meski-pun kebijakan moratorium PNS diberlakukan, belanja pegawai pada RAPBN 2012 justru meningkat paling tinggi sebesar Rp. 32,8 triliun. Didalamnya juga dialokasikan gaji bagi tambahan pegawai baru (Nota Keuangan RAPBN 2012, IV-205).

Moratorium juga tidak akan signifikan mengurangi beban belanja pegawai. Dari kajian FITRA, rata-rata kenaikan jumlah pegawai dalam 5 tahun terakhir  adalah 2 persen, sementara kenaikan belanja pegawai jauh lebih signifikan yakni 20%. Artinya, beratnya belanja pegawai lebih disebabkan semakin meningkatnya ongkos pegawai dibandingkan pertumbuhan jumlah Pegawai.

Kebijakan moratorium PNS dan beratnya beban belanja pegawai, merupakan penanda kegagalan disain reformasi birokrasi,  karena tidak mempertimbangkan konsekuensinya terhadap beban anggaran. Kebijakan yang masih bersifat ego sektoral, berimplikasi terhadap kepegawaian dan beban anggaran. Struktur birokrasi yang semakin gemuk, dengan menjamurnya LNS dan belanja birokrasi yang semakin boros dengan tambahan remunerasi dan tunjangan, justru bertentangan dengan semangat reformasi birokrasi yang dipahami publik selama ini.

Perbaikan penghasilan dan pemberian remunerasi, seharusnya diikuti dengan peningkatan produktivitas pegawai. Sementara, pegawai yang tidak produktif dan tidak kompeten, akibat rekruitment yang masih sarat KKN, serta pejabat yang memiliki harta tidak wajar,  harus dipangkas. Dengan demikian, hasil pemangkasan dapat dikonversi untuk menutupi tambahan penghasilan. Sehingga dapat menghasilkan birokrasi yang ramping dan efisien dari sisi biaya.

Moratorium bukanlah kebijakan utama reformasi birokrasi. Moratarium harus dipandang sebagai pintu masuk untuk membenahi disain reformasi birokrasi. Selama moratorium dilakukan, harus disertai dengan kebijakan  dari sektor lain yang terintegrasi dan sejalan. Seperti; pembenahan LNS, perampingan pegawai tidak produktif, rasio pegawai, indikator kinerja pegawai, standar pelayanan, perbaikan skema dana perimbangan, dan pemekaran daerah. 

Kebijakan moratorium saja, justru akan menghadapkan Negara ini pada “bom waktu” belanja pegawai, yang semakin mempersempit ruang fiskal untuk membiayai pembangunan.

Yuna Farhan

SekJen FITRA (Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran)

Yuna Farhan Sekjen Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (Fitra)

Tanggal: 7 September 2011

Sumber: http://cetak.kompas.com/read/2011/09/07/02042273/moratorium.belanja.pegawai